Europas Menschen ohne Papiere

von Michael Anranter

Tagtäglich reisen Menschen, in der Hoffnung in Europa Arbeit und ein sicheres Leben vorzufinden, in die europäischen Mitgliedsstaaten. Dies geschieht über mehr oder weniger bekannte Routen, obwohl nach Überleben der Gefahren in den Grenzregionen, die Chancen auf eine nachhaltige politische, soziale, kulturelle Integration schlecht stehen. Wer das Augenmerk auf die Möglichkeiten der politischen Teilhabe lenkt, kann feststellen, dass die Abwesenheit von Papieren, die eine legale Aufenthaltsgenehmigung bestätigen, zu einer prekären Situation führt, die, in Anbetracht der teils widrigen Verhältnisse auf dem Meer, als auch in den Auffanglagern an den europäischen Außengrenzen, besonders stark zum Ausdruck kommt.

Seit August 1988 starben laut der Nichtregierungsorganisation Fortress Europe, entlang der europäischen Außengrenzen mindestens 18.673 Flüchtlinge. (vgl. FortressEurope, 2012 :URL) Da es keine offiziellen Statistiken über verschollene und gestorbene MigrantInnen von Seiten der Europäischen Union gibt, stellt das Blog, auf welchem Zeitungsberichte gesammelt und katalogisiert werden, eine der zuverlässigsten Quellen dar. Hierbei werden alle in Zeitungsartikel veröffentlichten Opferzahlen zusammengezählt und in Statistiken veröffentlicht.

Dass Menschenrechtsverletzungen durch die Behörden an den europäische Außengrenzen immer wieder vorkommen, zeigen unterschiedlichste Aufzeichnungen und auch Urteile durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (im Weiteren auch EuGHMR). Insbesondere letztere stellen eine der wenigen Möglichkeiten für MigrantInnen dar, ihre Rechte zu verteidigen und somit indirekt auf den Policy-Prozess im Bereich der Wahrung der Menschenrechte, wenn auch im Nachhinein, Einfluss zu nehmen.

Welche Möglichkeiten und Strategien zur institutionalisierten politischen Teilhabe am europäischen Policy-Prozess in Menschenrechtsbelange ergeben sich für nicht regulär in Europa lebende Personen?

Die Frage nach den Möglichkeiten und Strategien der Teilhabe am europäischen Politikfindungsprozess irregulär in Italien eingereister MigrantInnen soll hierfür aus einer Perspektive untersucht werden, die ein temporär bedingtes Maß an Sichtbarkeit voraussetzt und eine Teilnahme an Policy-Prozessen nicht durch Staatszugehörigkeit, sondern durch bloße Anwesenheit, respektive Betroffenheit legitimiert. Dabei gehe ich davon aus, dass mehrere Ebenen zur politischen Beteiligung von Bedeutung sein können, wobei sich diese gegenseitig stets auch gegenseitig bedingen. Hier seien der urbane Raum als Ort der Formulierung von Bedürfnissen unter Inanspruchnahme lokaler Repräsentationsformen (z.B. Demonstrationen), sowie aber auch supranationale Gremien die für die Wahrung der Menschenrechte als verantwortlich zeichnen, genannt.

Anne Burgess, Fife Ness Lighthouse

Aufgrund des Umfangs der Fragestellung werde ich mich insbesondere auf die Umstände vor der italienischen Mittelmeerinsel Lampedusa unweit dem libyschen Festland beschränken und mich anhand eines Fallbeispiels an die Thematik annähern. Als AkteurInnen dürfen allerdings nicht nur jene verstanden werden, die im Boot die Meerenge zu queren versuch(t)en, sondern auch jene MigrantInnen die unter entsprechend marginalisierten Verhältnissen in Italien leben und ihre Anwesenheit zur Positionierung von Forderungen in eigener Sache nutzen können. Dies geschieht mehrheitlich über entsprechende Interessenvertretungen und Netzwerkorganisationen, sowie Menschenrechts- und Flüchtlingsbeauftragte im Allgemeinen, aber auch durch Demonstrationen an Seite der Bevölkerung, oder durch andere Formen des Protests, wie etwa dem Hungerstreik (vgl. Migration-Info, 2009 :URL)

Unter partizipativ marginalisierten MigrantInnen verstehe ich im Weiteren all jene Menschen die über keine gültige Aufenthaltsgenehmigung verfügen und dementsprechend weder über einen geregelten Aufenthaltsstatus verfügen, noch Möglichkeiten haben am herkömmlichen demokratischen Prozess in irgend einer Form legal teilzunehmen. Da die bloße Anwesenheit bereits einen Rechtsbruch darstellt und die Teilnahme an Demonstrationen und ähnlichen Interventionsformen in Folge zur Strafverfolgung, respektive Ausweisung führen kann, werden lokale Formen der Partizipation vernachlässigt. Als weitere Akteure sind gewiss auch die europäischen Institutionen (insbesondere der EuGHMR) sowie ihre Vertragspartner samt Zivilgesellschaft zu nennen.

Interessant ist es wie es jenen, am herkömmlichen Policy-Prozess nicht beteiligten Personen dennoch gelingen kann aus ihrer durch Passivität gekennzeichneten Unsichtbarkeit auszubrechen und eine temporäre Sichtbarkeit erlangen, die den Policy-Prozess durch die Manifestation eines deliberativen Moments beeinflusst.

Unsichtbarkeit als Problemstellung

Um die Korrelation zwischen dem innereuropäischen Policy-Prozess in Menschenrechtsbelangen und jenen Menschen ohne regulären Aufenthaltsstatus innerhalb der europäischen Vertragsstaaten zu verdeutlichen, ist es sinnvoll das Verständnis von Staatszugehörigkeit, bzw. StaatsbürgerInnenschaft zu reflektieren. Die StaatsbürgerInnenschaft regelt die nominelle Zugehörigkeit einer Person zu einem Staat, definiert dabei Rechte und Pflichten ihrer InhaberInnen und fordert in Teilen eine aktive Beteiligung der BürgerInnen am Staatsgeschehen (z.B. bei Wahlen) ein. Interessant ist dieser Gedanke auch in Zusammenhang mit der fortwährenden Dekonstruktion der europäischen Staaten durch die Auslagerung von Kompetenzen an die Europäische Union und Regionen. Anne McNevin hält diesbezüglich fest:

Yet it is only with reference to the state and its citizens as bounded and territorialized identities that the concept of irregular migration is brought into being and that the policing of borders against irregular migrants is justified. If the spatial basis of political community were to be constructed and naturalized in terms other than territorial ones, then our understanding of citizens and outsiders, irregular migrants amongst them, would necessarily be cast in different terms as well.” (McNevin, 2006 :136)

Bereits seit geraumer Zeit wird das bis heute dominante Verständnis von StaatsbürgerInnenschaft in der Migrationsforschung kritisiert. Die Legitimation der politischen Teilhabe soll nicht länger durch das klassische Konzept der Staatszugehörigkeit, sondern durch die physische Präsenz an einem bestimmten Ort in Form einer WohnbürgerInnenschaft zum Ausdruck kommen, die allen Beteiligten ähnliche Möglichkeiten der Interferenz gibt und insbesondere Menschen von ihrer Unsichtbarkeit innerhalb der Gesellschaft befreit. Damit stellen Konzepte rund um das Schlagwort Cityzenship bereits einen ersten möglichen Lösungsansatz vor.

By understanding citizenship as an institution which is constantly being challenged and reshaped by city-residents […] the city attracts new migrants and residents, who in turn appropriate and create new urban spaces in which to claim their rights as valid members of the urban public (…). (Varsanyi, 2006: 234)

Damit weist Varsanyi darauf hin, dass die Anwesenheit einer jedweden Person Räume kreiert, die ihre Legitimation durch pure Anwesenheit erfährt und sich auf die Durchsetzung der eigenen Rechte auf Zugehörigkeit konzentriert und verweist dabei auf den französischen Philosophen Henry Lefebvre. Im weiteren Verlauf des Textes wird deutlich, dass Betroffenheit, respektive Anwesenheit zu den zentralen Momenten auch auf supranationaler gehört, wird hierbei verdeutlicht.

Selbst wenn Varsanyi den urbanen Raum als Knotenpunkt für das Formieren von sichtbarem Widerstand versteht, können Analogien zur Dichotomie von Sichtbarkeit und Unsichtbarkeit verdeutlich werden, worin auch die primäre Bedeutung seiner Thesen liegt.

„…explore the connections between the city and citizenship, with the ultimate intent that the city, long subservient to the nation-state again be considered a legitimate object of political thought specifically as a locus for citizenship in a globalizing migratory world”. (Varsanyi, 2006 :230)

Eine Gleichbedeutsamkeit der Konzepte politischer Partizipation zum Erreichen einer qualitativen Gleichberechtigung im Policy-Prozess und dem Einklagen der eigenen Rechte kann nur unter Berücksichtigung der Form der Policy-Analyse angenommen werden. Insofern stellt sich aufgrund der Einschränkungen in Bezug auf die direkte Einflussnahme durch Wahlen und weitere Instrumente die moderne Demokratien zur Verfügung stellen, die Frage nach der temporären Sichtbarkeit die genutzt werden kann, um Forderungen zu artikulieren und Bewusstsein für die Problemstellung zu schaffen. Gleichzeitig ergibt sich daraus auch die Frage nach dem geographischen Ort des Aufbrechen der Unsichtbarkeit.

Das politische Bewusstsein kann nicht einzig und alleine auf Individuen begrenzt, sondern muss in einen gesamtgesellschaftlichen Kontext gesetzt und verstanden werden. Hierbei ist es sinnvoll für die Untersuchung des Policy-Making im Rahmen der europäischen Menschenrechtspolitik auf den Ansatz der deliberativen Policy-Analyse nach Hajer zurückzugreifen.

Policy-Making is in fact to be analyzed as the creation of problems, that is to say, policy-making can be analyzed as a set of practices that are meant to process fragmented and contradictory statements to be able to create the sort of problems that institutions can handle and for which solutions can be found.” (Hajer in: Resch, 2008 :27)

Auf der Suche nach einer für die Erforschung von Policy-Making in der Netzwerkgesellschaft geeigneten Form der Politikfeldanalyse, die gleichzeitig Potential für ein Mehr an demokratischer Entscheidungsfindung aufweist, legt Hajer das Hauptaugenmerk auf die Untersuchung konkreter Manifestationen politischer Entscheidungsprozesse, auf das sich verändernde Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft, sowie auf Möglichkeiten zu kollektivem Lernen und Konflikttransformation und die Rolle von konkreter Policy-Analyse in diesem prozessualen Gesamtkontext (vgl. Hajer/Wagenaar, 2003: 92f). Zentraler Punkt des Ansatzes ist die Verbindung zwischen post-positivistischer Policy-Analyse und dezentraler Netzwerk-Governance die sich durch das sinkende Vertrauen in die Institutionen, verteilte Machtverhältnisse, mehrdeutige Institutionen und transnationalen Einflüsse ausdrücken. Durch das Aufbrechen von Machtstrukturen entstehen neue Räume, wie sie etwa auch bei Varsanyi zum Ausdruck kommen, die allerdings in einem System bestehend aus mehreren interdependenten Ebene erfasst werden können.

Teil der der deliberativen Policy-Analyse ist darüber hinaus die Annahme, dass sich Politik zunehmend auf das Aushandeln von Regeln und Normen zum Schaffen von Glaubwürdigkeit mittels Zuschreibungen beschränkt, und der geteilten Verantwortung mit kontinuierlichen Annäherungen an das kollektive Lernen zu begegnen versucht.

Folglich entwickelt sich eine neue Rolle für Policy-Making, indem eine Gesetzesinitiative oft erst eine öffentliche Sphäre schafft, Menschen zum Nachdenken über ihre Werte und Wünsche anregt, um schließlich politisch aktiv zu werden“. (Resch, 2008 :27)

Das Bewusstsein der politischen Öffentlichkeit wird dementsprechend zum Teil der Veränderung der Interessenlagen innerhalb der etablierten Politik und nimmt durch die erforderliche Re-positionierung der gewählten VertreterInnen indirekt auch auf den Policy-Prozess innerhalb eines bestimmten Politikfeldes Einfluss. Der hierfür erklärende Begriff der politischen Zugehörigkeit verbindet Konzepte der politischen Gemeinschaft, politischer Handlungsfähigkeit und entsprechendem politischen Bewusstsein, die an dieser Stelle nicht weiterführend diskutiert werden sollen.

Ehe die Auswirkungen einer möglichen gesellschaftlichen Debatte allerdings genauer untersucht werden können, erscheint es notwendig auf die Orte der Menschenrechtsverletzungen, der Anklageerhebung und Rechtsprechung genauer einzugehen, da mit diesen auch unterschiedliche Bedingungen der Sichtbarkeit einhergehen. Problematisch ist, dass eine Reihe an Vorfällen die mit dem Schutz der Menschenrechte nicht in Einklang stehen, nicht im urbanen Raum, sondern vor den Küsten oder in den Auffanglagern der Vertragsstaaten geschehen. So auch im Fallbeispiel „Hirsi Jamaa und Andere gegen Italien“, wobei Menschenrechtsverletzungen in maltesischen Gewässern begangen wurden.

Selbst wenn nach Erreichen des Festlandes die Sichtbarkeit und das Formulieren von Forderungen nach Varsanyi durch die Kreation von eigenem Raum zunimmt, sollte auch hinterfragt werden ob die Artikulation von Forderungen durch Präsenz im urbanen Raum ebenso in Räumen des Transits zum Ausdruck gebracht werden können. Eine Unterscheidung kann an dieser Stelle nur angenommen, nicht aber wissenschaftlich belegt werden. Insofern ist es in der weiteren Betrachtung von Bedeutung sichtbare Momente von Personen aufzuzeigen die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt in Italien und und Europa ohne aufhaltenden Personen aufzuzeigen und deren Einfluss auf den Politikfindungsprozess nach etablierten als auch alternativ postmodernen Interventionsmöglichkeiten im Feld der Menschenrechte zu untersuchen.

Möglichkeiten der Intervention

Aus der theoretischen Auseinandersetzung wird klar, dass die Handlungsmöglichkeiten der MigrantInnen äußerst beschränkt sind. Um Protest formulieren und artikulieren zu können ist, wie bereits ausgeführt wurde, eine bestimmte Form der Sichtbarkeit im Diskurs unabdingbar. Aus Gründen der prekären Situation (keine reguläre Aufenthaltsgenehmigung) innerhalb der Zieldestination (in diesem Fall Italien) darf angenommen werden, dass das Formieren von Protest auf höherer institutioneller Ebene, sowie auf lokaler Ebene nur schwer umsetzbar ist.

Durch gängige Abschiebepraxen wird, aufgrund der eingeschränkten Möglichkeiten der Intervention von Seiten der MigrantInnen, ein maximaler Grad an Unsichtbarkeit für die Betroffenen erreicht. Personen denen das Betreten des Festlands verweigert wird ist es zunächst unmöglich eine Individualbeschwerde bei den dafür zuständigen Instanzen einzureichen, sodass eine zentrale Strategie zur Erhöhung der eigenen Visibilität verwehrt wird. Auch das Artikulieren von Protest durch Demonstrationen, Hungerstreiks oder Ähnlichem ist vor dem Erreichen des jeweiligen Festlandes nicht zielführend.

Als supranationale Organisation hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Möglichkeit durch das Einreichen von Individualbeschwerden über die Rechtslage sämtlicher Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zu urteilen. Hierbei kann jede Person die Behauptung anbringen, dass einer der Mitgliedsstaaten die Richtlinien aus der Konvention für Menschenrechte verletzt habe. Der jährliche Bericht des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bestätigt, dass unter anderem auch in der Republik Italien Menschenrechtsverletzungen stattfinden. Zwischen 1959 und 2011 wurde der italienische Staat insgesamt 2.166 Mal rechtskräftig verurteilt (vgl. EGMR, 2007 :53ff), wobei eine überwiegende Anzahl an Verurteilungen auf Verfahrensverzögerungen zurückgeführt werden kann. Ernüchternd hingegen ist die Tatsache, dass jährlich lediglich etwa 2% der eingereichten Beschwerden zu einer rechtskräftigen Verurteilung führen.

Die geringen Erfolgsaussichten können insbesondere anhand der notwendigen Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Beschwerde erklärt werden, welche in Art. 35, §1-4 der Europäischen Menschenrechtskonvention festgeschrieben sind:

Der Gerichtshof kann sich mir einer Angelegenheit erst nach Erschöpfung aller innerstaatlichen Rechtsbehelfe in Übereinstimmung mir den allgemein anerkannten Grundsätzen des Völkerrechts und nur innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der endgültigen innerstaatlichen Entscheidung befassen“.(EuGHMR, Art.35 § 1)

Aufgrund des Verbots der Zulassung anonymer Beschwerden vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (vgl. EuGHMR, Art.35 § 2) stellt sich allerdings die Frage nach der Existenz sichtbarer Unsichtbarkeit in Europa, wobei erneut auf den geografischen Ort der Beschwerdeeinreichung Bezug genommen wird. Als sichtbare Unsichtbarkeit verstehe ich die Verdeutlichung von Lebensumständen jener die zu einem früheren Zeitpunkt in einem irregulären Verhältnis zu einem bestimmten Staat gelebt haben und durch das Verlassen der Unsichtbarkeit auf dieselbe aufmerksam zu machen vermögen. In anderen Worten kann gesagt werden, dass das Erhöhen der Visibilität durch die Mechanismen welche der EuGHMR zur Verfügung stellt, aufgrund fehlender Aufenthaltsgenehmigungen insbesondere aus externer Position, sprich in Folge einer irregulären Abschiebung aus dem außereuropäischen Ausland, geschieht.

In Bezug auf die begrifflichen Hindernisse vermag es Hajer die notwendige Relation zwischen inhaltlicher Fragestellung, Sprache und auch Symbolik herzustellen. Es kann angenommen werden, dass Sprache, Zeichen und Symbole erzeugt werden, die bestehende Machtverhältnisse verändern und Einfluss auf Institutionen und das Policy-Making nehmen. So können Phänomene als harmlos oder problematisch dargestellt werden, praktische Lösungen impliziert, sowie ein kultureller oder institutioneller Wandel verlangt werden. (vgl. Hajer 2005 :300) Hierbei wird erstmals auf die Interdependenz von Staat, gesellschaftlichem Diskurs und Gesetz verwiesen, sodass die Veränderung einzelner konzeptioneller Momente zu den potentiellen Möglichkeiten einer Interferenz gewählt werden sollten.

Die Qualitäten und Möglichkeiten der Einflussnahme auf den weiteren Policy-Prozess durch von Menschenrechtsverletzungen betroffene Personen soll anhand des Fallbeispiels „Hirsi Jamaa und Andere gegen Italien“ untersucht werden.

Den Link zum Download des gesamten Papers findet ihr hier

Literaturverzeichnis

EuGHMR, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (2008): „Survey of Activities 2007“, URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D0122525-0D26-4E21-B9D4-43AEA0E7A1F5/0/SurveyofActivities2007.pdf

Europarat (1950): Europäische Menschenrechtskonvention – Konvention zu Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten“, zuletzt geändert: Protokoll, Nr. 14 vom 13.05.2004, URL: http://dejure.org/gesetze/MRK

Fortress Europe (2012): „Un cimitero chiamato Mediterraneo“ (Frei übersetzt von Michael Anranter: Ein Friedhof genannt Mittelmeer), URL: http://fortresseurope.blogspot.co.at/, letzter Aufruf: 08.01.2013

Hayer, Maarten (2003): „A frame in the fields: policymaking and the reinvention of politics“, in: Hajer, Maarten; Wagenaar, Hendrik (Hrsg.) „Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society“, Cambridge University Press, Cambridge (UK), S.88-110

Hayer, Maarten (2005): “Coalitions, Practices and Meaningg in Environmental Politics: From Acid Rain to BSE”, in: Howarth, David; Torfing, Jacob (Hg.): “Discourse. Theory in European Politics. Identity, Policy and Governance”, Palgrave Macmillan, Hampshire/ New York, S.297-315.

McNevin, Anne (2006): “Political Belonging in a Neoliberal Era: The Struggle of the Sans-Papiers”, in: Citizenship Studies, Vol.10 – No.2, Routledge.

Migration-Info (2009): „Italien: Lampedusa im Ausnahmezustand“, URL: http://www.migration-info.de/mub_artikel.php?Id=090205

Resch, Bernhard (2008): “Die Außenhandelspolitik Österreichs im Rahmen der Europäischen Union”, Diplomarbeit, Universität Wien, Institut für Politikwissenschaft, URL: http://othes.univie.ac.at/1664/1/2008-10-21_0050126.pdf, letzter Aufruf: 10.01.2013

Varsanyi, Monika (2006): „Interrogating Urban Citizenship vis-a vis Undocumented Migration“, in: Citizenship Studies, Vol.10 – No.2, Routledge.

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